Interview mit Dr. Ulf Böge, Bundeskartellamt

"Ich bin davon überzeugt, dass heute keiner, der in einem Kartell aktiv ist, ruhig schlafen kann"
Dr. Ulf Böge: Präsident des Bundeskartellamtes, zum Thema "Fünf Jahre Kartellbekämpfung durch die Sonderkommission Kartellrecht"

(19.03.07) - Seit nunmehr genau fünf Jahren ist die Sonderkommission Kartellbekämpfung (SKK) des Bundeskartellamtes auf die Jagd nach Kartellsündern. Die Kommission wurde im März 2002 eingerichtet, um die Aufdeckungsquote von Kartellabsprachen zu erhöhen und die Verfahren zu beschleunigen. Dr. Ulf Böge, Präsident des Bundeskartellamtes, zeigt sich im Gespräch mit Compliance-Magazin.de davon überzeugt, dass die Einrichtung der SKK und die mit ihr verbundene so genannte "Bonusregelung" die deutsche Kartelllandschaft nachträglich verändert hat. "Ich glaube, dass die Maßnahmen, die wir ergriffen haben, einen gewissen Verfolgungsdruck ausgelöst haben. So mancher Kartellbruder wird sich angesichts der Bonusregel fragen, ob nicht der bisherige Kartellfreund plötzlich zum unzuverlässigen Partner mutiert und eine Kooperation mit der Kartellbehörde sucht", sagte Dr. Böge dem Compliance-Magazin.de.
Dr. Böge ist zuversichtlich, dass gerade die "hohen Bußgelder der letzten Zeit … eine öffentliche Debatte in Gang gesetzt (haben), die bei den Unternehmen vielleicht auch einen Denkprozess auslöst: Bestimmte Dinge darf man nicht tun und sollte sie auch nicht tun." Hinsichtlich der Diskussion um Europäische Energiebörse und Strom-Industrie räumte der Präsident des Bundeskartellamtes ein, dass der Wettbewerb im Energiemarkt "trotz der Liberalisierung noch nicht zufriedenstellend" funktioniere. Er verwies auf die Bemühungen von Wirtschaftsminister Michael Glos, der derzeit für eine Verschärfung des Wettbewerbsrechts eintrete, "um die Missbrauchsaufsicht der Kartellbehörden insbesondere im Energiebereich zu stärken".

Compliance-Magazin.de:
Fünf Jahre Sonderkommission Kartellbekämpfung. Was hat sich nach der Einrichtung der SKK geändert? – Was ist neu hinzugekommen?

Dr. Ulf Böge:
Die Veränderungen bei der Kartellbekämpfung beginnen bereits im März 2000, also noch vor der Einführung der Sonderkommission Kartellrecht (SKK). Zu diesem Zeitpunkt haben wir im Bundeskartellamt die sog. "Bonusregel" eingeführt, wonach an einem Kartell beteiligte Unternehmen einen Bußgelderlass bzw. eine Bußgeldreduktion erhalten können, wenn sie dem Kartellamt Informationen über das Kartell beschaffen. Ich hatte dieses Verfahren auf einer OECD-Tagung in Paris kennen gelernt. Es war in den USA damals schon gängige Praxis, und die Amerikaner bezeichnen es als so genanntes Leniency-Programm. Dieses Programm hatte in den USA große Erfolge bei der Bekämpfung von Kartellen erzielt. Wir haben dieses Instrument dann auch hier im Amt eingeführt, da wir es als sinnvolles und effektives Instrument zur Kartellbekämpfung ansehen. Auch in der Europäischen Union und in vielen anderen europäischen Ländern gibt es inzwischen ein solches Programm.
Wenn sich ein Unternehmen aus einem Kartell befreien oder wenn es nicht in ein solches Kartell hineingezogenen werden will, dann müssen wir ihm die Möglichkeit des leichten Ausstiegs bieten. Beispielsweise kommt es bei Fusionen vor, dass der Erwerber eines Unternehmens plötzlich feststellt, dass das übernommene Unternehmen in einem Kartell verstrickt ist. Da das drohende Bußgeld das Unternehmen unter Umständen zum Verbleib im Kartell zwingen würde, geben wir den betroffenen Unternehmen die Möglichkeit, mit uns zusammenzuarbeiten und stellen diese vom Bußgeld frei.
Neben der Bonusregel haben wir mit der Sonderkommission Kartellrecht ("SKK") im Bundeskartellamt eine Abteilung geschaffen, die die Beschlussabteilungen bei der Kartellbekämpfung unterstützen. Die einzelnen Beschlussabteilungen im Bundeskartellamt kämpfen ja an vielen Fronten, da sie neben der Kartellbekämpfung auch für die Fusionskontrolle und die Missbrauchsaufsicht zuständig sind. Kartellfälle erfordern einen großen organisatorischen Aufwand, zumal wenn eine Abteilung mehrere Kartellfälle gleichzeitig bearbeiten muss. Die SKK gibt den Abteilungen daher die nötige Unterstützung, z.B. beim Beantragen von Durchsuchungsbeschlüssen beim Amtsgericht, der Koordination mit der Polizei und der Staatsanwaltschaft und bei der Auswertung der bei einer Durchsuchung beschlagnahmten Unterlagen. Durch die SKK konnten wir erstens Synergien im organisatorischen Ablauf erzeugen und zweitens nach draußen ein klares Zeichen setzen, dass das Bundeskartellamt die Kartellbekämpfung ernst nimmt und das Wettbewerbsprinzip konsequent durchsetzt.

Compliance-Magazin.de:
Kartellbekämpfung ohne Bonussystem: Wie hat man vorher überhaupt Kartelle aufdecken können, wenn es keine Hinweisgeber gibt? Man war ja dann völlig auf eigene Ermittlungen angewiesen.

Dr. Böge:
Hinweise auf ein Kartell können aus den verschiedensten Quellen kommen. Ein amüsantes Beispiel: Ein Kartellmitglied klagte tatsächlich vor dem Landgericht München, um einen Kartellvertrag einzuklagen, an den sich sein Kartellbruder später nicht halten wollte. Das Gericht hat diesen Vertrag natürlich als sittenwidrig und somit nichtig eingestuft und uns nach Beendigung des Prozesses entsprechende Informationen zur Verfügung gestellt. Wir haben dann unsererseits ein Bußgeldverfahren eingeleitet.

Compliance-Magazin.de:
Ein außergewöhnlich gesundes Rechtsverständnis.

Dr. Böge:
Erstaunlich ist, dass die Anwälte in diesem Fall außergewöhnlich schlecht beraten haben – aber die verdienen natürlich auch daran. Aber Spaß beiseite: Selbstverständlich ist das Bundeskartellamt auf Hinweise aus dem Markt auf mögliche Kartellabsprachen angewiesen. Solche Hinweise können von Kunden, Lieferanten oder auch Wettbewerbern oder ehemaligen Mitarbeitern kommen. Es gibt auch Fälle, in denen wir im Rahmen einer Fusions- oder Missbrauchsprüfung gesagt haben: Was da auf dem Markt abläuft, das kann einfach nicht sein, das geht nicht mit rechten Dingen zu, da muss es Absprachen gegeben haben. Dann durchsuchen wir bei den Unternehmen, um entsprechende Beweise zu sichern. Die meisten Kartellabsprachen konnten wir aber mit Hilfe der Bonusregelung aufdecken. Sie hat einen regelrechten Schub an Aufklärung gebracht.
Kartelle besitzen eine hohe Sozialschädlichkeit. Denken Sie beispielsweise an das Zementkartell. Jeder Häuslebauer ist davon betroffen, wenn die Zementpreise künstlich hochgehalten werden. Auch das Kartell im Bereich Rolltreppen/Aufzugstechnik, das die Europäische Kommission jetzt aufgedeckt hat, besitzt eine hohe sozialschädliche Komponente und hat einen großen volkswirtschaftlichen Schaden verursacht. Wir hatten die EU-Kommission in diesem Fall in organisatorischen Dingen sowie bei der Durchsuchung unterstützt.

Compliance-Magazin.de:
Wie funktioniert die Zusammenarbeit zwischen europäischer Kommission und Bundeskartellamt bei übergreifenden Kartellen wie zum Beispiel dem Elektrokartell?

Dr. Böge:
Wir haben ein Netzwerk der europäischen Kartellbehörden, das die Zuständigkeiten der Behörden regelt und einen gegenseitigen Informationsaustausch gewährleistet. Wir haben so Möglichkeiten, die Fälle zuzuordnen. Generell sagen wir immer, die am besten geeignete Behörde soll den Fall übernehmen, um so eine effektive Verfahrensführung zu gewährleisten. Es ist sinnvoll, dass ein Fall von der Behörde bearbeitet wird, in deren Land sich das Kartell schwerpunktmäßig auswirkt. Handelt es sich hingegen um ein europaweites Kartell, macht es Sinn, dass die europäische Kommission den Fall übernimmt. Ist das der Fall, bittet sie uns im Wege der Rechtshilfe um Unterstützung.

Compliance-Magazin.de:
Ich habe mich gefragt, ob der Erlass der Geldbuße oder die Möglichkeit ihrer Reduktion nicht einen bitteren Beigeschmack haben.
Es ist ja vorstellbar, dass ein Kartellpartner seine Kartellkollegen durch die Enttarnung des Kartells bewusst reinreißt, um sie finanziell zu schädigen. Das ist ja auch ein Weg, Konkurrenten zu traktieren.

Dr. Böge:
Ich kann daran nichts Negatives sehen. Die Angst zu haben, dass ein anderer zur Behörde geht und einen dann "reinreißt", ist ja nicht sozialschädlich. Wir wollen Kartelle, Preisabsprachen oder Marktaufteilungen verhindern. Kartellteilnehmer schädigen andere, das darf man nicht vergessen. Sie schädigen entweder die Verbraucher oder sie führen dazu, dass potentielle Konkurrenten vom Markt ferngehalten werden.
Durch einen Bonusantragsteller werden wir eventuell in die Lage versetzt, ein Kartell schnell oder vielleicht überhaupt erst aufdecken zu können. Unter Umständen wäre uns das auf anderem Wege nie gelungen. Und eine effektive Kartellbekämpfung hat einen Vorteil für die Volkswirtschaft insgesamt.

Compliance-Magazin.de:
Sie haben vorhin von einem Schub an Aufklärung gesprochen, den das Bonussystem gebracht hat. Lässt sich das zahlenmäßig irgendwie greifen?

Dr. Böge:
Ich schätze, dass wir seit 2002 von insgesamt 40 Kartellfällen, die wir hatten, allein 30 Fälle durch die Anwendung der Bonusregelung aufgedeckt haben. Sicherlich ging es am Anfang etwas schleppender voran, bis sich das Instrumentarium als solches herumgesprochen hatte bzw. die Anwälte ihre Mandanten entsprechend beraten haben, aber mit der Zeit hat die Inanspruchnahme der Bonusregelung stark zugenommen. Heute würde ich sie als einen Erfolgsschlager bezeichnen.

Compliance-Magazin.de:
Würden Sie die heutigen Kartelle als sehr professionell bezeichnen, was ihre Tarnung betrifft? – Sprich: Wird da zum Beispiel mit verschlüsselten Mitteln gearbeitet?

Dr. Böge:
Es kann keine Frage sein, dass zum Teil eine hohe kriminelle Aktivität hinter solchen Kartellen steht. Sie finden heute kaum noch, wie das vielleicht früher einmal war, einen Buchhalter, der sauber Buch geführt hat, wer wo und wann welche Preise nimmt oder Marktanteile erhält. Die Unternehmen nutzen heute die modernen Kommunikationsmöglichkeiten, und die Kartellbehörden müssen, beispielsweise durch den Einsatz entsprechenden IT-Spezialisten, mit dieser Entwicklung Schritt halten.

Compliance-Magazin.de:
Sie unterscheiden zwischen weichen Kartellen und "Hardcore-Kartellen".

Dr. Böge:
Wir wollen mit dem Begriff Hardcore zum Ausdruck bringen, dass es harte Absprachen gibt, die von so gravierender Art sind, dass sie unter keinen Voraussetzungen zulässig sind. Hierzu gehören beispielsweise klassische Preis- oder Quotenabsprachen. Im Gegensatz dazu gibt es durchaus Kartelle bzw. Kooperationen, die unter bestimmten Voraussetzungen freistellungsfähig sind. Hierzu zählen beispielsweise Kooperationen von kleinen und mittelständischen Unternehmen wie Rationalisierungs- oder Einkaufskartelle. Solche Kooperationen können notwendig sein, damit die Mittelständler den Größennachteil vermindern können und gegenüber den Großkonzernen wettbewerbsfähig werden.
Compliance-Magazin.de:
Ist es denn für die Unternehmen immer leicht, festzustellen, ob sie sich gerade in einer Kartellbildung befinden oder noch nicht?

Dr. Böge:
Es gibt sicher eindeutige Fälle, in denen die Unternehmen relativ leicht beurteilen können, ob die Vereinbarung zulässig ist. Bei Preisabsprachen, Quotenvereinbarungen und räumlichen Marktaufteilungen ist sie es nicht. Daneben gibt es gewiss auch einen Graubereich, in dem diese Einschätzung nicht so einfach ist. Seitdem Kartelle nicht mehr vorab von den Kartellbehörden genehmigt werden müssen, müssen die Unternehmen selbst einschätzen, inwieweit ihre Kooperation zulässig ist. In schwierigen Fällen ist das Bundeskartellamt den Unternehmen gegenüber für Gespräche offen. Für kleinere und mittlere Unternehmen gibt es hier noch eine Ausnahme bis 2009. Bis dahin können sie um eine förmliche Genehmigung nachsuchen.

Compliance-Magazin.de:
Gibt es denn Branchen, die sich besonders negativ hervorgetan haben bei der Kartellbildung?

Dr. Böge:
Bedauerlicherweise finden wir Kartellabsprachen in den verschiedensten Branchen. Nehmen Sie beispielsweise die Kartellfälle der letzten Zeit im Bereich Bauindustrie, Papiergroßhandel und Kautschuk, im Bereich der Industrieversicherungen, Feuerwerkskörper oder Aufzüge und Rolltreppen. Oder das weltweite Vitamin-Kartell. Im Pharmabereich oder in der Zementindustrie gab es sogar Wiederholungstäter. Bei der Höhe der Geldbußen wird eine solche Wiederholungstat natürlich strafverschärfend wirken.
Die hohen Bußgelder der letzten Zeit haben eine öffentliche Debatte in Gang gesetzt, die bei den Unternehmen vielleicht auch einen Denkprozess auslöst: Bestimmte Dinge darf man nicht tun und sollte sie auch nicht tun. Insofern begrüße ich auch, dass Sie sich beim Compliance-Magazin diesem Thema annehmen.
Und wir genieren uns nicht, auch die Unternehmen zu benennen, die in solche Kartelle verstrickt sind, weil wir das auch für eine ethische Frage halten. Hier wird bewusst die Schädigung von anderen betrieben.

Compliance-Magazin.de:
Wenn ich zynisch sein würde, könnte ich sagen, dass beim Finanzminister das eine Auge lacht und das andere weint. Denn die erhobenen Kartellbußen fließen ja wieder in den Staatssäckel, so dass der Finanzminister im Grunde genommen mehrfach kassiert.

Dr. Böge:
(lacht): Also beim Kartellamt bleiben die Gelder nicht.

Compliance-Magazin.de:
Glauben Sie, dass Kartellverstöße im Unternehmen selbst als Kavaliersdelikte gesehen werden?

Dr. Böge:
Ich glaube, es gibt unterschiedliche Unternehmenskulturen. Eine Reihe von Unternehmen nehmen Compliance-Programme sehr ernst. Sie haben Compliance-Beauftragte, schulen ihre Angestellten und sind an einer Aufklärung von Gesetzesverstößen interessiert.
Es gibt aber mit Sicherheit auch andere Unternehmen, die nach wie vor meinen: "Na ja, so eine kleine Absprache ist doch nicht so schlimm."
Das ist aber nicht akzeptabel, und die Sanktionierung eines solchen Fehlverhaltens ist erforderlich.
Insofern begrüße ich die Gesetzesverschärfungen der letzten Kartellnovelle. Danach sind Bußgeldentscheide, die wir treffen, 14 Tage nach Zustellung zu verzinsen. Das war früher nicht der Fall, so dass die Unternehmen bewusst deswegen Beschwerde gegen Kartellamtsentscheidungen einlegten, um wegen des Zinsgewinns auf Zeit zu spielen. Seit der Novelle haben wir jetzt auch die Möglichkeit der Vorteilsabschöpfung. D.h. neben der Geldbuße kann auch der durch die Kartellabsprache erzielte Vorteil abgeschöpft werden – entweder durch die Kartellbehörde oder durch Klagen Privater.
Kartellverstöße können den Unternehmen heute teuer zu stehen kommen.

Compliance-Magazin.de:
Sie sprechen die Klagemöglichkeit an. Im Fall des Fahrstuhlkartells soll es aber gar nicht so leicht sein, dass geschädigte Hausbesitzer, Miteigentümer oder Hausgesellschaften die Mitglieder eines Kartells in zivilrechtlicher Hinsicht belangen können.

Dr. Böge:
Sie haben recht: leicht ist das nicht. Deswegen sind Privatschadensersatzklagen oder neudeutsch "Private Enforcements" auch in Deutschland vereinfacht worden. Wenn eine rechtskräftige Entscheidung der Kartellbehörde vorliegt, so müssen geschädigte Dritte vor Gericht nicht mehr das Vorliegen des Kartells beweisen, sondern nur noch ihren konkreten Schaden nachweisen.
Nun ist es bei Massenprodukten oft so, dass der Schaden für den Einzelnen nicht immer die Schwelle der Spürbarkeit überschreitet. Dafür gibt es aber die Möglichkeit, Verbandsklagen zu erheben oder den Vorteil durch die Kartellbehörden abschöpfen zu lassen.
Die EU-Kommission arbeitet derzeit an weiteren Vereinfachungen des "Private Enforcement". Das unterstütze ich voll.

Compliance-Magazin.de:
Wie sehen Sie die Lage für die Unternehmenschefs. Ich habe immer den Eindruck, dass es da einen Unterschied gibt zwischen Nachweispflichten, die das Bundeskartellamt hat hinsichtlich eines Kartellvergehens und den Beweispflichten der Strafverfolgungsbehörden.
Werden die Verursacher der Schäden kaum belangt?

Dr. Böge:
In Deutschland und für die Europäische Kommission sind Kartellverstöße – anders als beispielsweise in den Vereinigten Staaten – keine Straftaten. Kartellvergehen sind Ordnungswidrigkeiten, und können nur mit Bußgeldern, nicht jedoch mit Gefängnisstrafen geahndet werden. Die Europäische Kommission kann Bußgelder nur gegen Unternehmen verhängen, in Deutschland besteht darüber hinaus die Möglichkeit, auch gegen natürliche Personen Geldbußen zu verhängen. Bei Ausschreibungen gibt es darüber hinaus den sog. "Submissionsbetrug", der inzwischen einen Straftatbestand darstellt und der mit Gefängnisstrafen bis zu 5 Jahren geahndet werden kann.
Decken wir ein Kartell bei einer Ausschreibung auf, droht den agierenden Personen daher sogar eine Gefängnisstrafe.

Compliance-Magazin.de:
Glauben Sie, dass wir uns in Deutschland in Richtung Unternehmensstrafrecht bewegen?

Dr. Böge:
Nein. Wir kennen das in Ländern wie Großbritannien, Irland oder den Vereinigten Staaten. Ich glaube aber nicht, dass das eine Entwicklung wäre, die uns bei der Durchsetzung der Aufdeckung von Kartellen helfen würde. Denn auch in den Ländern, in denen es Gefängnisstrafen für Kartellvergehen gibt, werden bedauerlicherweise Kartelle geschlossen.

Compliance-Magazin.de:
Glauben Sie, dass Ihre bisherige Kartell-Aufdeckungsquote eher die Spitze des Eisbergs darstellt oder meinen, dass Sie schon einen Großteil der wichtigen Kartelle aufgedeckt haben? Was sagt denn so das Gefühl?

Dr. Böge:
Diese Frage kann man nicht in seriöser Weise beantworten, da man die Höhe der "Dunkelziffer" nicht kennt. Ich glaube dennoch, dass die Maßnahmen, die wir ergriffen haben, einen gewissen Verfolgungsdruck ausgelöst haben. So mancher Kartellbruder wird sich angesichts der Bonusregel fragen, ob nicht der bisherige Kartellfreund plötzlich zum unzuverlässigen Partner mutiert und eine Kooperation mit der Kartellbehörde sucht. Das weiß er insbesondere dann nicht, wenn irgendwo eine Fusion stattfindet und neue Player auftreten. Ich bin davon überzeugt, dass heute keiner, der in einem Kartell aktiv ist, ruhig schlafen kann. Er muss sich jeden Morgen fragen, ob es sich sein Kartellbruder nicht über Nacht anders überlegt hat. Es wird daher eine ganze Reihe von Kartellen geben, die inzwischen beendet wurden, weil das Aufdeckungsrisiko den Unternehmen zu groß geworden ist.

Compliance-Magazin.de:
Aber da gibt es auch Verjährungsfristen. Bis wann dürfen Sie Kartelle zurückverfolgen?

Dr. Böge:
Die Verjährungsfrist liegt in Deutschland bei fünf Jahren nach der Beendigung des Kartells. Ein Kartell, das 1980 begonnen wurde und heute noch fortgesetzt wird, läuft Gefahr, dass man es bis 1980 zurückverfolgt und bebußt. Dies sollte die Unternehmen dazu bewegen, besser früher als später aus einem Kartell auszusteigen.

Compliance-Magazin.de:
Bitte noch eine Anmerkung Ihrerseits zur aktuellen Diskussion um die Europäische Energiebörse und die bisher nicht bewiesene Vermutung, die Strom-Industrie habe den Strompreis manipuliert.
Ich persönlich habe den Eindruck, dass – auch wenn sich die Vorwürfe als nicht haltbar erweisen sollten – es immer wieder zu Reibungen zwischen EU / Deutschland bzw. EU-Länder und dem Oligopol der Strom-Industrie kommen wird.
Rein faktisch stellt für mich das Oligopol der Strom-Industrie ein Kartell dar, denn einen Wettbewerb vermag ich nicht zu erkennen. Forciert wird diese Entwicklung sicherlich noch durch weitere Fusionsbemühungen auf europäischer Ebene.
Wie kommen wir in Zukunft aus diesem Dilemma heraus? – Die Politik hat ja bereits sogar das Thema Enteignung zur Sprache gebracht.

Dr. Böge:
Der Wettbewerb im Energiemarkt funktioniert trotz der Liberalisierung noch nicht zufriedenstellend. Daher sind die deutschen und europäischen Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden auf diversen Handlungsfeldern aktiv. Zu nennen sind die Durchsuchungen und Untersuchungen der europäischen Kommission wegen des Verdachts von Kartellabsprachen und der strategischen Kapazitätszurückhaltungen zwecks der Erhöhung der Strompreise.
Das Bundeskartellamt ermittelt derzeit wegen einer möglicherweise missbräuchlichen Einpreisung der CO2-Zertifikate in den Strompreis und um weitere Marktabschottung zu unterbinden, hat das Amt eine Reihe von Übernahmen von Stadtwerden durch E.ON oder RWE untersagt, wie jüngst den geplanten Erwerb der Saar-Ferngas AG durch RWE. Die Bundesnetzagentur reguliert die Entgelte für die Strom- bzw. Gasdurchleitung und wacht darüber, dass diese Entgelte nicht so hoch sind, dass Wettbewerber am Durchleiten von Energie gehindert werden. Schließlich setzt sich Wirtschaftsminister Glos derzeit für eine Verschärfung des Wettbewerbsrechts ein, um die Missbrauchsaufsicht der Kartellbehörden insbesondere im Energiebereich zu stärken.
Ich bin zuversichtlich, dass durch ein Zusammenwirken dieser Maßnahmen auf lange Sicht mehr Wettbewerb im Energiemarkt geschaffen wird. Die Debatte über die eigentumsrechtliche Abtrennung der Netze erhöht den Druck auf die Unternehmen, sich mehr dem Wettbewerb zu stellen, zusätzlich.

Compliance-Magazin.de:
Herr Dr. Böge, wir danken Ihnen für das Gespräch.

Das Interview führte Rainer Annuscheit.

(Bundeskartellamt: ra)

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