SRM und SRB
Bei der Planung der EU-Bankenabwicklung fehlen noch einige zentrale Elemente
Die Wahl des Abwicklungsinstruments und seine Wirksamkeit hängen unter anderem davon ab, ob die wesentlichen Hindernisse für die Abwicklungsfähigkeit einer Bank abgebaut oder beseitigt wurden
Der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM) ist das EU-System, mit dem die geordnete Abwicklung ausfallender Banken innerhalb der Bankenunion sichergestellt werden soll, um kostspielige Rettungsmaßnahmen zu vermeiden. Seit seiner Einrichtung im Jahr 2015 hat der SRM hinsichtlich seiner Vorbereitung auf die Bankenabwicklung Fortschritte erzielt. Zu dieser Einschätzung gelangt der Europäische Rechnungshof (EuRH) in einem neuen Bericht.
Allerdings sind nach Ansicht der Prüfer in einigen entscheidenden Bereichen weitere Schritte erforderlich. Der Einheitliche Abwicklungsausschuss (SRB) sollte sämtliche für die Gestaltung der Abwicklungsmaßnahmen maßgeblichen strategischen Vorgaben bereitstellen und die Mängel beheben, die in Bezug auf die Qualität, Rechtzeitigkeit und Kohärenz seiner eigenen Abwicklungsplanung bestehen. Andere wesentliche Fragestellungen wie die Finanzierung der Abwicklung oder die Angleichung der nationalen Insolvenzverfahren für Banken sind Aufgabe des Gesetzgebers.
Der SRM-Rechtsrahmen sieht Instrumente für die Abwicklung von Banken vor, sobald die Abwicklungsbehörde – der SRB im Falle bedeutender und grenzüberschreitend tätiger Banken und die nationalen Abwicklungsbehörden (NRA) für weniger bedeutende Banken in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich – entschieden hat, dass eine ausfallende Bank kein reguläres Insolvenzverfahren nach nationalem Recht durchlaufen kann. Zur Vorbereitung auf eine solche Eventualität müssen die Behörden für jede Bank Abwicklungspläne erstellen und grundsätzlich jährlich aktualisieren.
"Der SRM hat in den letzten Jahren Fortschritte gemacht, doch sind weitere Schritte nötig, um die geordnete Abwicklung ausfallender Banken zu planen", erläuterte Rimantas Šadžius, das für den Bericht zuständige Mitglied des Hofes. "Wir haben festgestellt, dass die strategischen Vorgaben noch nicht alle relevanten Bereiche abdeckten und Schwachstellen aufwiesen. Die Abwicklungspläne wurden qualitativ verbessert, standen aber nicht immer im Einklang mit den Anforderungen. Darüber hinaus hat der SRB die Abwicklungshindernisse für eine Bank nicht ordnungsgemäß ermittelt und behandelt. Die Beseitigung dieser Mängel würde dazu beitragen sicherzustellen, dass die Steuerzahler nicht erneut die Rechnung zahlen."
Die Wahl des Abwicklungsinstruments und seine Wirksamkeit hängen unter anderem davon ab, ob die wesentlichen Hindernisse für die Abwicklungsfähigkeit einer Bank abgebaut oder beseitigt wurden. Die Prüfer merken jedoch an, dass der SRB bisher darauf verzichtet habe, solche Hindernisse zu ermitteln, und damit gegen die harmonisierten Vorschriften verstoßen habe. Im April 2020 hat der SRB ein Dokument über seine Erwartungen an die Abwicklungsfähigkeit von Banken herausgegeben, dem zufolge die Banken bestimmte Aspekte ihrer Abwicklungsfähigkeit bis Ende 2023 verstärken müssen. Der Gesetzgeber hat jedoch eine solche zeitliche Befristung nicht festgelegt.
Die Deckung des Liquiditätsbedarfs bei der Abwicklung gibt nach wie vor Anlass zur Sorge und kann die Optionen für eine möglichst effiziente Abwicklung einer Bank einschränken. Obwohl die Euro-Gruppe kürzlich beschlossen hat, den Europäischen Stabilitätsmechanismus zu reformieren und eine gemeinsame Letztsicherung für den einheitlichen Abwicklungsfonds einzurichten, könnte die Letztsicherung nicht ausreichen, um Finanzmittel bereitzustellen. Auch muss der SRB seine strategischen Vorgaben zur "finanziellen Kontinuität" noch annehmen.
Zu den Bereichen, zu den auf SRB-Ebene wichtige strategische Vorgaben fehlen, gehören angesichts der Notwendigkeit einer äußerst dringenden Beschlussfassung eine solide Governance und der Informationsaustausch während der Bankenabwicklung. Nach Ansicht der Prüfer ist eine einheitliche Behandlung von Banken noch nicht erreicht, da beispielsweise bei der Bewertung kritischer Funktionen und des öffentlichen Interesses Unterschiede bestehen.
Außerdem waren die strategischen Vorgaben trotz der Empfehlung im Bericht des Hofes über die Prüfung des SRB im Jahr 2017 für die internen Abwicklungsteams (bestehend aus Mitarbeitern des SRB und der NRA) nach wie vor nicht verbindlich, so dass sie bei der Ausarbeitung von Abwicklungsplänen über einen erheblichen Ermessensspielraum verfügen. Außerdem kam es zu Verzögerungen bei der Annahme der Abwicklungspläne durch den SRB für Banken, die in seinen Zuständigkeitsbereich fallen.
Die Prüfer weisen auf weitere wichtige dem Gesetzgeber überlassene Fragen hin: Die Notwendigkeit einer besseren Abstimmung zwischen dem Abwicklungsrahmen und den verschiedenen nationalen Insolvenzrahmen für Banken; die Tatsache, dass die Vorschriften für die Lastenteilung und staatliche Beihilfen je nach gewählter Option (Abwicklung oder Insolvenz) für den Umgang mit einer ausfallenden Bank unterschiedlich sind. Schließlich empfehlen die Prüfer, in die Rechtsvorschriften objektive und quantifizierte Schwellenwerte für die Auslösung von Frühinterventionsmaßnahmen und die Feststellung, dass eine Bank ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt, aufzunehmen.
Hintergrundinformationen
Im Rahmen dieser Prüfung wurden die im ersten Bericht des Hofes über die Abwicklungsplanung des SRB aufgezeigten Probleme weiterverfolgt, wobei der Schwerpunkt insbesondere auf Abwicklungsplänen für weniger bedeutende Banken lag. Der Bericht ist in 23 EU-Sprachen auf der Website des Hofes eca.europa.eu abrufbar. Der Hof ist verpflichtet, jährlich über alle Eventualverbindlichkeiten zu berichten, die sich aus der Wahrnehmung der Aufgaben nach der SRM-Verordnung ergeben. Der entsprechende Bericht für 2019 ist hier abrufbar. Auch die Kontrolle staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute in der EU ist Gegenstand eines jüngsten Hofberichts gewesen. In einer jüngsten Veröffentlichung des Kontaktausschusses der Obersten Rechnungskontrollbehörden der EU werden die Ergebnisse der parallelen nationalen Prüfungen zur Bankenabwicklung in sieben Mitgliedstaaten dargelegt.
(Europäischer Rechnungshof: ra)
eingetragen: 19.01.21
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